無錫是具有改革創新傳統的城市。黨的十一屆三中全會以來,集體經濟異軍突起和民營經濟快速崛起等一系列改革實踐,使無錫躍上了新的發展平臺。進入新世紀,無錫人均GDP跨過5000美元大關,經濟市場化、國際化縱深發展。加快行政管理體制改革已成為無錫由工業化中期向后期演進、由全面小康向基本現代化邁進的重大課題。近年來,無錫市委、市政府以解放思想為先導,以轉變政府職能為目標,以政務公開、政企分開、政事分開、政資分開、政府與社會中介組織分開為原則,以實施“管辦分離”、撤鎮建街、政會脫鉤、行政審批制度改革等為重點,積極探索和推進了行政管理體制改革實踐。

  一、以實施社會事業和市政公用事業“管辦分離”改革為重點,推動從全能政府向有限政府轉變。

  長期以來,我國相當部分經濟社會領域實行的是政府出資建設、政府統一管理的體制,行政主管部門既是實施全行業監督管理的管理者,又是舉辦下屬事業單位的出資人,這種政事不分、政資不分、管辦一體的管理體制導致,一方面管理部門因專注于自身舉辦的各類事業單位,客觀上影響了對全社會、全行業公共產品生產和供給的管理;另一方面因利益關系排斥甚至壓制其他社會力量參與這些領域的發展,其下屬事業單位也因統得過多、管得過死影響了自主運行、自我發展的活力。為進一步推動政府職能轉變、加快社會事業和市政公用事業的發展,無錫市委、市政府自2005年6月起,選擇了衛生、教育、文化、體育、廣電和市政公用等領域實施管辦分離的聯動改革,使政府社會管理即“管”的職能和提供公共服務產品即“辦”的職能有機分開,推動政府職能部門從原來的“以辦為主”向“以管為主”轉變。

  一是科學分設管、辦機構。實施“管辦分離”,關鍵是架構分設,前提是職能劃定。在廣泛調研、集思廣益的基礎上,借鑒國有企業改革兩權分離的實踐經驗,在文教衛體領域新組建文化藝術管理中心、學校管理中心、醫院管理中心、體育場館和訓練管理中心,作為政府發展社會事業和行業市屬國有資產管理的責任主體,切實履行“辦”社會事業的職能;相應地,在剝離下屬事業單位和部分國有資產后,“瘦身”后的行政部門主要履行“管”社會事業的職能。根據“先分類,再劃轉”的步驟,先將社會事業領域政府出資興辦的事業單位按照行政管理類、社會公益類、經營類進行分類歸并,將經營類單位和資產劃歸管理中心。在不增加人員編制、不增加財政負擔的前提下,原行政部門約三分之一的人員分流到管理中心,保留公務員身份,在改革進程中逐步消化;對管理中心內設機構堅持因事設崗,按崗定責,新補充人員實行聘用制,一律通過公開考錄聘用。以學校管理中心為例,7個職能部門僅定編34人,管理范圍包括下屬26所學校和4500多名老師。按照行政職能合理歸并的原則,撤銷市廣電局和文化局,組建成立市文化廣電新聞出版局(簡稱文廣新局),統一履行文化、廣播電視、新聞出版管理職能。實施了市政公用局與市政公用集團公司脫鉤,把原由市政公用局管理的路燈照明總公司、市政設施工程總公司、環衛總公司等的全部資產和人員,以及已改制企事業單位中保留的國有股權,全部劃歸市政公用產業集團,真正做到政企、政資、政事分開。

  二是努力實現“管”得更好。機構分設后,行政部門的職責主要是依法承擔對所管轄領域的業務指導和行業監管,進行公共管理,提供公共服務,承擔必要的考核管理工作;適應市場機制要求,該放開的徹底放開,大力吸引多元化資本參與發展社會事業。兩年多來,各行政部門積極轉變職能,使政府管理取得了較好成效。如市教育局制定出臺了《關于加快推進教育強市六項重點工作的決定》、《關于進一步規范公有民營學校辦學的若干意見》等文件,積極運用政策手段促進義務教育均衡化、區域教育現代化和民辦教育規范化發展,推動了學校布局進一步優化。市衛生局積極完善社區衛生服務體系,兩年在城區建成社區衛生服務中心、站840個,體系健全率從72%提升至98.7%;實施社區衛生藥品統一配供制和“零差價”制,服務中心的藥品全面降價15%,吸引了全國社區衛生工作現場會在無錫召開。市政公用局積極推進供、排水(污水處理)管理一體化,將市自來水總公司和市排水管理處的資產進行有效整合,組建成立了無錫市水務集團,實現了城市供、排水行業的市場化運作、企業化經營和產業化發展。

  三是社會事業和市政公用事業“辦”得更活。在各管理中心的精心營運下,公立社會事業單位發展有了長足進步。如市體管中心向市民免費開放體育中心的足球場、籃球場、門球場、溜冰場和各種全民健身設施,每天吸引數千人前往鍛煉身體,贏得了市民的交口稱贊;市體育管理中心著眼于形成產業、做大市場,依托投資10億多的新體育中心的硬件設施,建立專門的營銷機構,積極引進國內具有影響力的頂級比賽項目,短期內就把我市打造成了華東地區最具活力的體育競賽表演市場之一。與此同時,在政府的大力扶持下,社會資本參與社會事業進展喜人。衛生方面,民營性質的無錫億仁腫瘤醫院、無錫手外科醫院等順利掛牌,形成了投資主體多元化、醫療服務競爭化的衛生事業發展格局;教育方面,先后與澳大利亞ABC國際早教集團合辦了股份制的無錫愛而星教育園,與美國LDI教育公司合辦了東方國際學校,有效推動了教育國際化進程,改善了在錫外籍人員的子女入學難題。規范完善政府投融資管理,按照“以收定支、適度超前、合理負債、防范風險”的要求,整合投融資平臺,重點支持關系民生、引領發展的重大公共工程和基礎設施建設。市政公用集團公司以重大基礎設施項目為載體,加大融資力度,加快推進城市基礎設施的更新改造,一年完成污水處理廠升級改造項目5個,鋪設污水管網832公里,使城市污水集中處理率達到80.49%。

  二、以實施撤鎮建街和街道整合改革為重點,推動政府從垂直管制向扁平化管理轉變。

  現代管理理論表明,政府管理層級越少、管理幅度越寬,行政效率越高。進入21世紀以來,快速發展的城市化、開放化對政府管理層級提出挑戰,盡管我們先后進行了撤市(縣)建區和撤并建制鎮、做大做強中心鎮兩輪調整,但是沒有跳出原有的路徑依賴,傳統農村的三級政府管理體制遠不足以適應城市現代化和區域城市化的要求,鄉鎮機構的疊床架屋大大損害了基層行政效率。為進一步減少政府層級、提高行政效率,推動城市管理網絡向居民自治、社區化管理發展,無錫從2006年起開始了新一輪撤鎮建街道、街道整合的改革調整。

  一是撤銷建制鎮,按標準組建街道。對建成區內的“城中鎮”,一律整建制撤銷,按照大致6萬人左右、下轄10個左右社居委、每個社居委2000戶以上的標準組建作為區政府派出機構的街道,分界原則上沿河道干道以方便管理,街道整合同樣參照上述規模標準。到2007年底,建成區已有18個建制鎮順利完成了撤鎮建街改革,并與原有的31個街道撤并整合成33個街道。如惠山區,新組建街道管轄區域面積超過原來鎮的一倍多,轄區人口從平均3.4萬人擴大到6.8萬人,最大的街道轄區人口已達12萬人,初步形成了層級減少、管理扁平的城市行政管理體系。

  二是優化內設機構,推進職能轉變。撤鎮建街后,按照“精簡、效能、統一”的原則,街道黨工委、辦事處內設機構5個,分別為黨政辦公室、農村工作辦公室、經濟貿易辦公室(掛“安全生產管理辦公室”牌子)、城市管理辦公室、社會事業辦公室(掛“計劃生育辦公室”、“愛國衛生運動委員會辦公室”牌子),領導職數兩正五副,行政編制20名左右,與原鎮黨委、政府班子比較,行政編制數下降近50%。在職能方面,將由鎮負責建設和管理的道路、綠化、供水供電等市政設施,劃歸市、區兩級城市建設和管理部門統一建設和管理,實行統一隊伍、統一標準、統一費用和以區為主的新機制。同時,對街道履行職能所需經費列入上一級財政預算。這樣一來,改變了以往鄉鎮主要發展經濟的職能,倒逼街道把社會能夠辦的交給社會、市場能夠辦的交給市場,把自身主要精力放在了建立健全社區管理和服務平臺方面,有效提升了社會管理和公共服務水平,改善了城市整體的發展環境。

  三是統籌人員安排,降低行政成本。撤鎮建街或街道合并后,對機關科室和普通工作人員,先成建制對口合并,實行崗位試用,一段時間后采用擇優任用、競爭上崗、公開選拔等方式正式任命科室負責人。對需要分流的,采取提前退休、離崗退養、退居二線、調整交流、超編安置、降職安排、掛職鍛煉、自謀職業等多種渠道進行安排,同時選派大批年紀輕、表現好的人員充實基層一線。分流中做到政策公開、方案公開、名單公開,堅持政治、經濟待遇不變,并盡可能提供良好的再發展平臺。如惠山區,撤鎮建街分流機關干部1044名,一年直接減少財政支出4000多萬元,隨著干部調整過渡期的結束,改革將帶來長期性收益。同時政府主體的減少、行政部門的縮減,又節省了大量的行政事業運作經費,帶來社會運行成本的下降。(待續)

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